电子烟纳入立法管控的争议与选择

      2019年1月1日,新修订的《杭州市公共场所控制吸烟条例》正式实施。相比之前对于公共场所控烟的范围与力度方面的争议,另一个新的制度创设倒是很快便达成了共识,那就是将电子烟纳入立法管控。杭州市于2010年3月1日施行《杭州市公共场所控制吸烟条例》,是国内最早开展控烟立法的城市之一。新的修订版又领全国风气之先,将电子烟纳入管控,迅速地吸引了业界与媒体的关注。

       2016 年11月7日至11日世界卫生组织烟草控制框架公约缔约方会议第七届会议于印度德里举行,作为临时议程项目发布了“电子尼古丁传送系统和电子非尼古丁传送系统”的报告。报告指出“如果大部分不能或不愿戒烟的吸烟者能立即转为使用健康风险较低的尼古丁替代来源,并最终达到停止使用,这将是一项巨大的当代公共卫生成就。但只有当尼古丁依赖人口中增加的未成年人和非吸烟者人数不高于吸烟人口中增加的人数并最终降低到零,才能实现这项成就。电子尼古丁传送系统/电子非尼古丁传送系统是否能完成这项工作仍然是一个有争议的话题,一部分人希望在现有证据的基础上,让自己使用此类产品迅速得到鼓励和认可,另一部分人则强烈要求注意现有的科学不确定性以及不同产品的性能差异和使用者行为的多样性。”报告还指出,“接触电子尼古丁传送系统/电子非尼古丁传送系统使用者呼出之气溶胶的旁观者”存在健康风险;而且“电子尼古丁传送系统/电子非尼古丁传送系统使青少年开始使用尼古丁和吸烟的能力”。为了尽量减少对电子尼古丁传送系统/电子非尼古丁传送系统的使用者潜在的健康风险,并防止非使用者接触其释放物。报告建议没有禁止进口、销售和分发电子尼古丁传送系统/电子非尼古丁传送系统的缔约方可以考虑以最大化减少对非使用者的健康风险的方案——法律禁止在室内空间使用电子尼古丁传送系统/电子非尼古丁传送系统,或至少在不允许吸烟的地方禁止使用电子尼古丁传送系统/电子非尼古丁传送系统。

       我国是公约的缔约方,公约是各地控烟立法的源起。随着公约的执行推进,新问题也同步得到讨论,电子烟便是其一。电子烟是否有害需要科学专业的鉴定,但显然品种的多样性也将这项判断复杂化了。报告中“电子尼古丁传送系统和电子非尼古丁传送系统”简而言之对应的就是有害电子烟与无害电子烟的区别。而针对于立法取舍,支持电子烟作为戒烟工具,电子烟无害的主张声音也不小。从趋势来看,对电子烟的管控已越来越受重视。澳门2018年1月1日生效的《预防及控制吸烟制度》在第2条下了定义,“电子烟”是“指得以烟嘴方式吸入含有或不含有尼古丁的气雾的产品,或任何这种产品的组成部分,包括烟弹、储存匣及不具有烟弹或储存匣的装置”。在其第15条规定禁止售卖电子烟以及口服或鼻吸的烟草制品。香港于2019年2月15日修订的《吸烟(公众卫生)条例》中,规定禁止进口、制造、贩卖、分发和宣传别类吸烟产品、包括电子烟、加热非燃烧烟草产品和草本烟。而这些立法动议的一些促发因素,很多都与青少年的上瘾沉迷有关。我国国家市场监督管理总局国家烟草专卖局于2018年8月31日发布第26号通告,即“关于禁止向未成年人出售电子烟的通告。”指出未成年人吸食电子烟存在重大健康安全风险,市场主体不得向未成年人销售电子烟,社会各界应共同保护未成年人免受电烟侵害。电子烟的法律性质地位在许多国家还未有定论,所以这是一个国际性共同的问题。美国至2015年10月,有48个州和2个地区禁止向未成年人销售电子烟2016年FDA据“家庭吸烟预防和烟草控制法”将电子烟装置和电子液体视为烟草产品,旨在规范营销和制造电子烟制品。

       相比以上在制造与销售上发力的立法行动,关于电子烟国内的立法还属起步。就现有的地方立法体系与使命而言,在科学立法与开门立法等理念指引下,控烟条例的立法者们需要对争议作出选择———电子烟是否是烟?对身体健康是否造成影响?二手电子烟是否更具危害?要不要纳入立法?怎么作立法表述?除了上述报告的说明,自然还有其他诸多的科学性论述,各执己见。这些都需要成为立法者的考量。事实上,电子烟是个通称,还未形成为一个严谨的法律概念。在杭州控烟条例修订工作开展的初期,在部门起草草案时,尚未将电子烟的管控纳入条例内容;政府法制部门对标国际,广泛听取意见,在审查过程中将电子烟、加热不燃烧烟草制品等新型烟草制品也纳入管控范围,相关方面很快达成共识。值得关注的是,杭州控烟条例的条款表达上,并未直接对“电子烟”进行评判,而是在第三十四条对“吸烟”下了定义。“本条例下列用语的含义是:吸烟是指吸入、呼出烟草的烟雾或有害电子烟气雾,以及持有点燃的烟草制品的行为。”结合该法的第一条立法目的来看更有针对性“为了减少吸烟造成的危害,保障公民健康,维护公共场所卫生环境,根据有关法律、法规,结合本市实际,制定本条例。”也就是说,控烟是为了减少吸烟造成的危害。电子烟是否属于“烟”的问题既然有争议,未必要立刻回应,但如果吸入、呼出有害电子烟气雾,当可归入“吸烟”的范畴,杭州控烟条例完成的是这个“吸烟”的内涵界定,并明确扩展理解为包括“吸入、呼出有害电子烟气雾”。这个界定中含有更进一步的理解空间,那就是并未包含“无害电子烟气雾”。也就是说,若吸入呼出的是无害电子烟气雾,比如只是水汽,自然不能因产品也被称为“电子烟”而受到惩处。在公共场所吸烟最大的危害是对周边人群造成二手烟危害,“有害电子烟气雾”回避了导出“电子烟就是有害的”的直接论断,只在约束对象上强调行为与实质危害。如此采用实质性判断标准,使立法更精准回应立法目的与需求,既有理念先进性、立法前瞻性的敦促,亦体现立法技术的支持。

      当然,在执法上,又将会是一个需要不断探索精进的过程。徒法不足以行,在杭州控烟条例出台后,杭州人民政府紧接着发布《杭州市人民政府办公厅关于贯彻实施《杭州市公共场所控制吸烟条例》的通知》,对《条例》部分内容进行了细化,对如何深入贯彻实施控烟工作进行了布置。从上至下的示范亦被强调,杭州两会期间特别强调纪律不能吸烟,并强调也包括电子烟。宣传效果很明显。如今,电子烟的管控亦有形成合力之势。除杭州外,深圳控烟条例的修订工作正在进行中,将电子烟纳入管控的呼声很高。其他地区在控烟立法中也在思考电子烟的管控。在争议中争取共识,在科学论证下谨慎选择,通过良法而善治始终是立法工作中的准绳,电子烟管控的立法争议与选择将不仅仅是个起点。