有征收必有补偿,无补偿则无征收 ——山西省安业集团有限公司与山西省太原市人民政府行政命令案

        为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,国家可以依法收回国有土地使用权,也可征收国有土地上单位、个人的房屋;但必须对被征收人给予及时公平补偿,而不能只征收不补偿,也不能迟迟不予补偿。通常,征收决定应当包括具体补偿内容,因评估或者双方协商以及其他特殊原因,征收决定未包括补偿内容的,征收机关应当在征收决定生效后的合理时间内,及时通过签订征收补偿协议或者作出征收补偿决定的方式解决补偿问题。 征收补偿应当遵循及时补偿原则和公平补偿原则。

                                                         案例导入

       安业公司于2004年4月和2005年10月先后办理了双塔西街162号的《国有土地使用证》,并于2006年3月1日办理了《房屋产权证》。太原市政府为实施解放南路长治路改造道路建设,于2014年4月4日发布并政收告〔2014〕018号《太原市人民政府为实施解放南路长治路改造道路建设涉及收回迎泽大街以南,中心街以北部分国有土地使用权的通告》(以下简称《通告》),并公示于2014年4月10日《太原日报》、山西省太原市国土资源局网站收地专栏。该《通告》告知各有关单位和住户,市政府决定收回解放南路长治路道路建设所涉及87个单位776.85亩的国有土地使用权。涉及的单位和住户自通告发布之日起15日内带有关土地手续到太原市国土资源局办理土地使用权注销手续;逾期不交回的,将予以注销。《通告》载明所涉安业公司两幅土地的面积分别为7.77平方米、741.73平方米,共749.5平方米。安业公司对《通告》不服提起本案诉讼,请求依法撤销太原市政府收回其国有土地使用权的行为。

      案件历程

一、一审判决结果 山西省太原市中级人民法院 (2014)并行初字第43号行政判决 一审法院认为,《通告》收回国有土地使用权是为实现城市规划而实施太原市解放南路长治路道路建设改造工程,是基于公共利益需要使用土地。该《通告》发布前有关用地办理了规划手续,并报请太原市人民政府批复同意,符合法律规定,程序合法。依法收回的国有土地,可直接办理注销登记。《通告》中有关土地使用权注销事项的内容并不违反法律规定。本案中,安业公司所涉两宗土地系依法取得国有土地使用权,为公益事业需要被收回应获得补偿。《通告》中明确:收回上述国有土地使用权涉及的拆迁补偿事宜按照有关规定依法进行。4月10日公示《通告》,5月7日即告知暂缓执行,未如期开展补偿工作并不能说明《通告》征收决定违法,安业公司认为太原市人民政府在通告收回土地前必须落实补偿的主张不能成立。所以一审法院判决驳回原告安业公司要求确认被告太原市人民政府并政收告(2014)018号行政征收决定违法的诉讼请求。

       安业公司不服一审判决结果,向山西省高级人民法院提起上诉。

      二、二审判决判决结果

       山西省高级人民法院 (2015)晋行终字第50号行政判决

       二审法院认为,太原市人民政府于2014年4月4日发布《通告》,决定收回解放南路长治路道路建设所涉及87个单位776.85亩的国有土地使用权,有明确的南北界线、涉及单位和收回土地面积。收回公告区域内的国有土地,是为实现城市规划而实施道路建设改造工程,属于因公共利益需要使用土地,根据法律规定,经有权机关批准,人民政府可以收回国有土地使用权。《通告》发布前,相关单位办理了用地规划手续,并报请太原市人民政府批复同意,其收回程序符合法律规定。根据《土地管理法》的规定,依法收回的国有土地,可直接办理注销登记,因此,《通告》中有关土地使用权注销事项的内容并不违反法律规定。太原市人民政府收回安业公司依法取得的国有土地使用权,应当依照法律规定予以补偿。《通告》中也明确,收回上述国有土地使用权涉及的拆迁补偿事宜按照有关规定依法进行。2014年4月10日《通告》公示后,即于5月7日决定并公告该项目暂缓实施,故未能实际开展补偿工作。安业公司认为太原市人民政府在作出通告前必须落实补偿的主张没有事实和法律依据。综上,二审法院认为原审判决认定事实清楚,适用法律正确,本院予以维持。判决驳回上诉,维持原判。

       安业公司不服山西省高级人民法院(2015)晋行终字第50号行政判决,认为太原市政府的行政行为明显程序不当,属于违法行政。原审法院判决驳回安业公司的诉讼请求不当,应依法予以撤销。遂向最高院申请再审。

     【再审裁判结果】

       一、撤销山西省高级人民法院(2015)晋行终字第50号行政判决和山西省太原市中级人民法院(2014)并行初字第43号行政判决;

       二、确认再审被申请人山西省太原市人民政府并政收告〔2014〕018号《太原市人民政府为实施解放南路长治路改造道路建设涉及收回迎泽大街以南,中心街以北部分国有土地使用权的通告》中有关收回山西省安业集团有限公司749.5平方米国有土地使用权的行政行为违法;

       一、二审案件受理费共计100元,由再审被申请人山西省太原市人民政府负担。

       【裁判理由】

      国家因公共利益需要使用城市市区的土地和房屋的,市、县人民政府一般应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)规定的程序和方式进行,并应根据《国有土地上房屋征收评估办法》和《城镇土地估价规程》等规定精神,由专业的房地产价格评估机构在实地查勘的基础上,根据被征收不动产的区位、用途等影响被征收不动产价值的因素和当地房地产市场状况,综合选择市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法对被征收不动产价值进行评估,合理确定评估结果,并在此基础上进行补偿。

       本案中,因实施道路建设改造工程的需要,太原市政府与相关职能部门可以依法收回国有土地使用权,但应当遵循法定的程序和步骤并应依法及时解决补偿问题。在本案中,太原市政府收回安业公司拥有使用权的749.5平方米土地时,既未听取安业公司的陈述申辩,也未对涉案土地的四至范围作出认定,尤其是至今尚未对安业公司进行任何补偿,不符合《土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条以及《征补条例》第八条、第十三条、第二十七条等规定的精神,依法应予以撤销。但考虑到相关道路建设改造工程确属公共利益需要,因此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定,对太原市政府以《通告》形式收回安业公司749.5平方米国有土地使用权的行政行为应确认违法。今后如因道路建设改造实际使用安业公司相应土地,安业公司有权主张以实际使用土地时的土地市场价值为基准进行补偿;安业公司也有权要求先补偿后搬迁,在未依法解决补偿问题前,安业公司有权拒绝交出土地。

       【判解】

       本案争议焦点在于安业公司认为在补偿事宜均未落实的情况下,直接作出收回土地使用权的决定属于程序违法,且太原市政府在作出决定前没有听取安业公司的陈述和申辩;而太原市政府则认为作为该决定的行政行为是合法有效的。

       根据《征收与补偿条例》第八条第一款第(三)的规定,“由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要。”太原市政府为实施解放南路长治路改造道路建设而决定收回解放南路长治路道路建设所涉及87个单位776.85亩的国有土地使用权,是属于公共事业的需要,是为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要。但是根据该法第二十七条的规定,“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后,被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。”太原市人民政府所发布的《通知》,要求涉及的单位和住户自通告发布之日起15日内带有关土地手续到太原市国土资源局办理土地使用权注销手续;逾期不交回的,将予以注销。《通知》所述的“注销”即包含“搬迁”。故,在补偿情况皆未落实的情况下即要求搬迁是不符合《征收与补偿条例》的规定与精神的。